让业主大会成为行政“制度帮手”、企业“制度之友”、执法“利害共同体”--业主大会统一社会信用代码制度深圳试点实践分析

2018年，住房和城乡建设部在深圳试点业主大会统一社会信用代码制度。一年以来，已有上百个曾经申办组织机构代码证的业主委员会换领新证，深圳业主大会（业主委员会）根据深圳市住房和建设局统一发布的规定，相应具有了独立开设账户、用人、经营、纳税等各种组织实体权利，全国第一张经营性停车场许可证也由深圳交通管理部门直接颁发给业主大会（业主委员会）。

　　总结深圳业主委员会申领组织机构代码证到试点换发业主大会统一社会信用代码证的实践，统一社会信用代码制度成为物业管理领域落实党的十九大精神、发挥市场资源配置决定性作用、落实国务院取消物业服务企业资质审核、落实党中央国务院社区治理意见的重大举措。

　　拓展业主大会统一社会信用代码制度试点经验，需要进一步突破3个困局：

　　一是突破“只要没有组建业主委员会就虚化、无视业主大会会议”的困局，将业主委员会从基层政府的“制度麻烦”变成“制度帮手”。

　　二是突破“只要没选出业主委员会就让物业服务企业无限期随意‘服务’”的困局，将前期和延期物业服务企业从业主委员会的“制度敌人”变成“制度之友”。

　　三是突破“对业主大会或物业服务企业重赋权轻监管、重罚款轻抓手”的执法困局，将业主委员会或物业服务企业从主管部门的“处罚对象”变成“利害共同体”。

　　向业主大会（业主委员会）颁发统一社会信用代码证，是落实“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”战略部署的重大举措

　　我国物业管理市场化在深圳起步，在深圳，物业服务企业之间市场化竞争的程度较高。

　　1991年，万科物业主动牵头成立业委会的企业；2008年，北方物业实践所有收入进入小区业主委员会账户统收统支；2008年，长城物业提出小区所有收入公开透明阳光共管；2012年，天健物业彻底消除“小区商业秘密”，所有经营收支详情向全体业主公开……

　　但是，客观看待，深圳物业服务行业的市场化程度仍然严重滞后于改革开放的总体进程。

　　迄今为止，深圳市约3700个住宅小区，实现市场化招标选聘物业企业的每年仅约50个，众多市场化的先驱企业在深圳本土的市场竞争程度极低。

　　现在，在市场化、法治化程度相对较高的深圳，住宅小区物业企业之间的交接从物业费等“钱”的指标看依然基本是“零交接”；共有设施设备“物”的交接也依然争议不断，物业企业之间本应正常的市场化交接依然对社会稳定造成了巨大压力。

　　深圳物业企业在改革开放中的发展，体现为两个两极分化的状态：少数物业企业服务水平的不断提升与多数物业服务企业深陷“低质低价”恶性循环的两极分化；少数物业企业在全国各地随同开发商的大幅扩张与在深圳本土难以竞争拓展的两极分化。

　　全市7000个物业项目与近2000家物业服务企业相伴，绝大多数小区市场竞争缺位，长期深陷“低质低价”的怪圈，业主与物业企业普遍缺乏互信。

　　当然，物业服务先驱企业的市场化探索举步维艰，与市场化甲方业主大会有效运作的姗姗来迟密切相关。

　　此前在组织机构代码制度时期，业主大会（业主委员会）账户只是小区结余资金的存放处，物业企业将所有收入进入业主账户视作“非主流做法”。

　　换位思考，如果小区外包绿化、清洁、电梯等服务，都由相关外包商直接向分散的业主收取费用，物业企业还能不能有效履行和承担外包服务的甲方权利和责任？

　　业主大会统一社会信用代码制度的深圳实践，是住房和城乡建设部将深圳作为先行试点，由深圳市住房和建设局协调各部门打通业主大会用人、经营、纳税等障碍，实现停车场由业主大会办证经营纳税（实践中多数依然委托物业企业操作）等各种创新，真正有效地落实了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的战略部署，落实了国务院取消物业企业资质、加强物业企业行业市场竞争的政策意图。

　　向业主大会（业主委员会）颁发统一社会信用代码证，是落实《党中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》的必要前提

　　对于业主大会和业主委员会的组织建设，长期以来存在各种看法乃至各种争论。2017年《党中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》聚焦社区治理问题，提出了社区党组织、居民委员会、小区业主委员会、物业服务企业“共建共治共享”的总要求，业主大会、业主委员会组织建设的必要性争议由此可以划上句号。

　　客观来看，深圳虽然在全国最早开设了一批业主委员会账户，一批小区业主委员会账户将物业费、停车费、公共收益等都纳入统收统支，一批小区探索开设“业主自管”名义的物业服务企业，但是与物业企业开设小区账户代收代支一样，同样面临业主知情难、监督难、账户交接难等问题。

　　与物业服务企业可以“合法”挪用、乱用小区物业账户资金相应，业主委员会账户公共资金在个别小区也出现了被个别成员非法挪用、乱用等问题。业主委员会账户和物业企业账户同样需要完善行政监管和业主监督。

　　在这次深圳经济特区物业管理条例修订过程中，各方充分认识到了住宅小区众多业主产生的“准公共性”问题和业主市场主体缺位产生的物业服务企业“准垄断性”问题，条例的修订思路借鉴了天然居、景洲大厦等小区业主委员会账户公开透明、公信力较强的实践。

　　一方面，立法强制设定小区物业费、公共收益等均为“业主共有资金”，必须接受全市统一物业管理信息平台监管，并通过银行数据共享向全体业主公开账户收支接受监督；另一方面，允许各小区业主大会自行决定由物业企业开设业主共有资金账户或由业主委员会开设业主大会账户，实现无论账户开设主体是谁，牵涉众多业主、具有社会“准公共性”的小区账户都必须同等接受公开透明的行政监管和业主监督。

　　在业主大会统一社会信用代码制度以及深圳经济特区物业管理条例修订的改革新实践下，业主大会（业主委员会）和物业服务企业在全国首次被纳入统一、同等的监管平台和监管标准之下，双方作为市场主体，都能够开设账户、聘请人员、实施经营等，同等权利也都要承担同等责任，例如都要财务公开、接受同样的监管、同等纳税、同样承担不作为和乱作为等法律责任。

　　在新的行政监管和业主监督格局之下，业主大会（业主委员会）既“不得经营”（物业管理条例规定），但又必须“经营”（或者签约物业服务企业，或者自行管理）等法规制度悖论被打破，业主委员会不能再以没有足够权利为由拒绝承担义务，也不能再以“自行管理”或者成立“自管物业服务企业”为由游离现有监管体系外；物业服务企业不能再以“经营自由”为名，规避账户公开等监管，随意挪用乱用业主资金，不能再以部分业主欠费为由，拒绝配合整体交接。

　　深化业主大会统一社会信用代码制度试点实践经验，有待进一步突破三大困局，要深入调整业主委员会、物业服务企业与政府部门的相互关系

　　第一，进一步突破“只要没有组建业主委员会，就虚化、无视业主大会会议”的困局，将业主委员会从基层政府的“制度麻烦”变成“制度帮手”。

　　向选出业主委员会的小区颁发业主大会统一信用代码证是有效推动物业管理市场化、有效结合业主自治与专业市场化服务的重要和必要措施，但是不能就此认为，只要没有选出几个委员组成的业主委员会，就可以虚化、无视业主共同决策的业主大会会议制度。

　　业主委员会及委员，只是业主大会自己选出的代表，而业主大会整体，在业主们分别购房之日起就已事实存在。

　　在业主们选出业主委员会之前，或者在业主们暂时没能成功换届选出新的业主委员会之间，业主大会都应当得到应有的尊重。

　　在业主委员会缺位期间，应由党政部门（街道办事处、社区党组织、居民委员会）切实承担起业主委员会的权利和责任，召集业主大会会议合法、合理作出决定。

　　深圳经济特区物业管理条例修订草案人大一审稿提出的“业主大会第二次选举会议无需‘双过半’即可顺序当选”的规定，本质是基于“深圳是移民城市，租户较多，业主大会难开”而设定的业主委员会选举制度，此举既有香港、台湾地区小区实践参照，又优于目前很多小区难达业主“双过半”门槛、业主委员会长期缺位的现状，但未能在深圳经济特区物业管理条例修订草案人大二审稿中保留，也未能进一步积极稳妥地拓展到业主大会其他议题。

　　从实践角度看，有业主委员会优于没有业主委员会，召开业主大会优于不开业主大会，召开业主大会执行相对多数意见优于因达不到过半人数就无视业主大会相对多数意见。

　　现实中有的街道和社区一方面将组建后的业主委员会视为“麻烦制造者”，另一方面又不能或不愿在业主委员会成立前后主动召集业主大会解决小区必然面临的各种“麻烦”，最终却导致拖延组建业主委员会，放任小区矛盾滋生，或者在业主委员会探索解决“麻烦”但引发新的矛盾时袖手旁观、抱怨指责。

　　因此，只有改革优化业主大会制度，明确主管部门或基层政府在业主委员会缺位时，业主大会与业主委员会享有同样的责任，才能将业主委员会从基层政府的“制度麻烦”变为“制度帮手”。

　　第二，进一步突破“只要没选出业主委员会就让物业服务企业无限期随意‘服务’”的困局，将前期和延期物业服务企业从业主委员会的“制度敌人”变成“制度之友”。

　　本次深圳经济特区物业管理条例修订，对于物业服务企业普遍代收代支物业费、停车费、公共收益等的行为，与对业主委员会自行开设账户的行为，统一、同等纳入“业主共有资金账户”监管监督范畴，这是立法思维、监管思维的重大进步。

　　从深圳现有业主委员会组建数字来看，全市约3700个住宅小区中，基层街道办事处目前或曾经牵头筹备成立的业主委员会占比为43%，现存（去除业主委员会自行换届失败）的业主委员会占比不到30%。也就是说，深圳约70%的小区目前没有业主委员会，甚至没有业主大会（不符合颁发统一信用代码证的基本条件）。

　　这些小区既不属于建设单位刚聘任前期物业服务企业时限期必须开设“业主共有资金账户”的法规制约范围，又不属于业主大会（业主委员会）成立后决定自行开设或委托企业开设新的“业主共有资金账户”的范围。

　　从数据上看，深圳约70%的小区在相当长一段时间内完全游离于深圳经济特区物业管理条例管制范围，而且由于利益格局将发生的本质变化，众多规模小、服务差、数量多的物业服务企业有更大的制度落差利益诱惑他们去抵制业主大会（业主委员会）的“成立”。

　　破解这种可能危及房屋设备安全、危及社会稳定的严重制度漏洞，或者需要对“前期物业企业”以及业主委员会换届选举失败期间的“物业服务”赋予更加明晰也更加沉重的行政责任，或者创新制度设计，如吸取限制业主委员会几个委员操控招投标的“抽签定标”实践经验，同等合法合理地对建设单位选聘前期物业服务企业实施“抽签定标”，特别是立法强制规定前期物业合同届满后只要没有业主大会续聘就必须重新“抽签定标”，对业主委员会或建设单位操控招标以及物业企业自动绕过招标的行为进行同等监管，将所有物业服务企业目前的业主大会（业主委员会）“制度敌人”变成“制度伙伴”。

　　第三，进一步突破“对业主大会或物业企业重赋权轻监管、重罚款轻抓手的执法”的困局，将业主委员会或物业服务企业从主管部门的“处罚对象”变成“利害共同体”。

　　此次深圳经济特区物业管理条例修订，在对业主大会（业主委员会）和物业服务企业统一标准监管的同时，同等设置了诸多罚款罚则，改变了此前条例和其他条例存在的有“文明倡导”但没有强制力、缺乏执法依据的问题，具有重大进步。

　　对于具有强制效力的立法工作，设定高额罚款的确能够有效确保法规条款的执行，但法规罚款条款本身的科学合理、主管部门执行处罚条款的社会基础、依照条款执法本身能否达到立法目标，都对立法者提出了很高的要求。

　　例如现行的深圳经济特区物业管理条例修订，对于物业服务企业应当但拒不退出小区、应当代收代缴但违法截留日常维修金、应当物业费支付接受业主委员会审计但拒绝支付等行为，对于业主委员会应当召集业主大会但拒不召集、换届应当交接公章账户但拒不交接等行为，有处罚但罕见主管部门执法罚款。依法应罚但不罚或者难罚，就有可能激化小区矛盾。

　　深圳经济特区物业管理条例修订稿如果能够最终通过，深圳小区目前物业服务企业掌控的资金能否应转尽转进入法定账户、账户收支能否依法通过数据共享银行向政府向业主实时公开、业主大会账户下的业主共有资金管理能否实现应有的专业财会记账收支等，都需要在赋权的同时加强监管、加强赋能。

　　抛开社会组织“只计人数不计财产”、公司组织“只计财产不计人数”、业主组织“既计人数又计财产”的不同特质，武汉等地明确由民政部门规范监管业主大会（业主委员会）组织建设，而民政部门对社会组织有一整套的组织监督、财务审计的财政支持权责，例如民政部门或税务部门都可以随时抽查社会组织账目，小区业主委员会或物业公司是业主大会共有资金的代管人，应当通过立法设定主管部门或基层政府抽查其财务事务的主动权利。

　　对于物业管理利益格局的调整，不但需要立法赋予主管部门和基层政府主动抽查乃至全面检查的法定权利，而且更需要立法突出罚款思维之外的“抓手”思维。

　　对于业主大会凭业主大会统一社会信用代码证或者物业企业依业主大会授权设定的业主共有资金账户，由于人民银行现行法规重在保护账户名义所有人的处分权，从行政抓手的角度，在高额违法罚款之外，如果立法强制所有业主共有资金账户的开设都必须主动与银行签订资金监管协议，通过监管协议保障主管部门或基层政府或业主大会印鉴对于账户收支的否决权，至少可以实现每新开一个共有资金账户，就能确保一个企业账户不会被该企业随意处分、确保小区一旦物业交接自然相应交接资金、确保小区不必陷入漫长的诉讼纠纷激化矛盾。

　　与此同时，业主大会统一社会信用代码制度以“组织信用”为核心，很多问题需要进一步研究或探索。

　　例如颁发业主大会统一社会信用代码证之后，在什么情况下收回，或者更进一步考虑在什么条件下颁发，通过什么样的管理抓手更好地确保物业管理相关的政府部门、业主组织、物业服务企业等形成实质上的利害共同体，共同致力于小区稳定、和谐、繁荣，需要立法者、执法者、业主、物业服务企业等各方进一步思考与实践。